ПСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 20 августа 2014 г. по делу № 3-8/2014

Псковский областной суд в составе:
председательствующего судьи Малыгиной Г.В.,
при секретаре Д.,
с участием:
прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Псковской области - Петровой Н.М., представителя Администрации Псковской области - В., представителя Государственного комитета Псковской области по природопользованию и охране окружающей природной среды - М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Псковской области о признании Постановления Администрации Псковской области от 08 октября 2013 года № 460 "О внесении изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" недействующим

установил:

Первый заместитель прокурора Псковской области обратился в Псковский областной суд с заявлением в порядке статей 45, 251 ГПК РФ о признании постановления Администрации Псковской области от 08 октября 2013 года № 460 "О внесении изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" недействующим с момента вступления в силу нормативного правового акта как противоречащего пункту 3 статьи 6 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года).
В обоснование заявления указано, что постановлением Администрации Псковской области от 06 июня 2000 года № 154, изданным в пределах имевшейся на тот период компетенции, утверждено Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский", в которое оспариваемым постановлением от 08 октября 2013 года внесены изменения. При этом указанное постановление издано в нарушение требований федерального законодательства, поскольку в силу части 4 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ) и части 3 статьи 6 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ), полномочия по распоряжению правовым режимом охранной зоны государственного природного заповедника "Полистовский" принадлежат Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Первый заместитель прокурора Псковской области ссылается, что часть 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" допускает лишь сохранение особо охраняемых природных территорий и их охранных зон в границах, определенных органом государственной власти в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Таким образом, при издании оспариваемого постановления Администрация Псковской области действовала с превышением установленной законом компетенции.
В судебном заседании прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Псковской области Петрова Н.М., поддержав доводы заявления, просила признать постановление Администрации Псковской области от 08 октября 2013 года № 460 недействующим со дня его принятия.
В обоснование своих доводов прокурор ссылался на представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 18 февраля 2014 года № 74/3-40-2014, внесенное Министру природных ресурсов и экологии Российской Федерации в связи с направлением в Администрацию Псковской области письма от 17 апреля 2013 года № 05-12-29/7200, которым региональному органу власти предложено самостоятельно внести изменения в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский"; письмо Администрации Псковской области от 07 марта 2013 года № МЖ-02-957 в адрес Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации с ходатайством о рассмотрении вопроса о принятии и утверждении решения об образовании охранной зоны государственного природного заповедника "Полистовский" с исключением территорий клюквенных болот в связи с отсутствием у Администрации Псковской области соответствующих правовых полномочий; письма Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 02 апреля 2013 года № АА-03-04-28/4355 и от 05 марта 2014 года № ВС-02-04-28/3205 в адрес заместителя Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации относительно охранной зоны заповедника "Полистовский", в которых выражено мнение о том, что внесение изменений в режим использования охранных зон государственных природных заповедников федерального значения, учрежденных до 29 декабря 2004 года, находится вне компетенции администраций субъектов Российской Федерации.
Представитель Администрации Псковской области - В. требования заявления не признала. Ссылаясь на статью 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также пункт 11 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ), полагала, что внесение изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" от 06 июня 2000 года № 154 является правомочным, поскольку в период с 2005 года по 2013 год федеральным законодателем не был урегулирован вопрос об органе, полномочном утверждать положение об охранной зоне государственных природных заповедников. В связи с тем, что охранная зона государственного природного заповедника "Полистовский" утверждена Администрацией Псковской области как органом государственной власти, принявшим решение о ее создании, то внесение изменений в свой нормативный акт с целью приведения его положений в соответствии с действующим законодательством являлось правом данного органа.
Кроме того, основываясь на положениях пункта 2 статьи 3, статьи 3.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", полагала, что отсутствие нормативного правового акта Минприроды России об охранной зоне заповедника, дает право субъекту Российской Федерации на осуществление "опережающего" правового регулирования до принятия соответствующего акта федеральным органом, в целях обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному законодательству.
Указала, что при принятии оспариваемого постановления также учитывалась позиция Минприроды России, изложенная в письме от 17 апреля 2013 года, в котором Администрации Псковской области предложено внести соответствующие изменения в действующее Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский".
Представитель Государственного комитета Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды - М. требования заявления не признала, поддержав позицию представителя Администрации Псковской области. Ссылалась, что необходимость издания оспариваемого постановления вызывалась интересами местного населения, проживающего вблизи особо охраняемой природной территории и непринятием до настоящего времени Минприроды России своего нормативного правового акта о государственном природном заповеднике "Полистовский".
В обоснование доводов о правомерности оспариваемого нормативного правового акта представители Администрации Псковской области и Государственного комитета Псковской области по природопользованию и охране окружающей природной среды ссылались на вышеуказанное письмо Минприроды России от 17 апреля 2013 года № 05-12-29/7200; письмо заместителя Губернатора Псковской области от 17 октября 2013 года № СП-02-4206 в адрес заместителя Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации с ходатайством о разработке и утверждении новых положений об охранных зонах государственных природных заповедников федерального значения, находящихся в Псковской области; переписку Администрации Локнянского района с Администрацией Псковской области и Государственным комитетом Псковской области по природопользованию и охране окружающей природной среды по вопросу разрешения сбора клюквы жителями Локнянского района на территории охранной зоны государственного природного заповедника "Полистовский"; коллективное обращение жителей деревни Цевло Бежаницкого района о разрешении сбора клюквы в пределах охранной зоны заповедника.
В судебном заседании по ходатайству представителя Администрации Псковской области в качестве свидетеля допрошен директор ФГБУ "Государственный природный заповедник "Полистовский" Я., который пояснил, что внесение изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" соответствует целям создания лучших условий работы заповедника и интересам местного населения.
В ходе судебного разбирательства судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, представитель которого участия в судебном заседании не принял. Поскольку указанное заинтересованное лицо надлежащим образом извещено о времени и месте судебного разбирательства, с учетом мнения лиц, участвующих в деле, в соответствии с частью 3 статьи 167 ГПК РФ, суд рассматривает дело в отсутствие его представителя.
В письменных возражений Минприроды России возражало против удовлетворения заявления первого заместителя прокурора Псковской области, полагая, что с 01 января 2005 года по 01 января 2014 года в Российской Федерации отсутствовало законодательное регулирование вопроса о полномочиях по утверждению положения об охранной зоне государственного природного заповедника, в связи с чем на момент принятия постановления от 08 октября 2013 года № 460 Администрация Псковской области обладала соответствующими полномочиями по внесению изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский".
Вместе с тем, Минприроды России просило признать недействующими с 01 января 2014 года пункт 3 Положения об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" и пункт 1.2 оспариваемого постановления Администрации Псковской области как противоречащих федеральному законодательству, поскольку с 01 января 2014 года в соответствии с пунктами 10, 11 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ) положение об охранной зоне государственного природного заповедника утверждает федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится заповедник.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, допросив свидетеля, суд находит заявление подлежащим удовлетворению.
В соответствии со статьей 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лиц нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Оспариваемое постановление Администрации Псковской области носит нормативный характер, поскольку принято органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, опубликовано в средствах массовой информации и устанавливает правовые нормы в сфере специального режима особо охраняемой природной территории, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.
Оценивая доводы заявления о незаконности оспариваемого постановления Администрации Псковской области, суд учитывает следующее.
Правовое регулирование в сфере особо охраняемых природных территорий регламентировано Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Законодательное разграничение полномочий органов государственной власти в указанной сфере закреплено Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ).
Согласно пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.
По делу установлено, что во исполнение статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ, в целях защиты территории государственного природного заповедника "Полистовский" от неблагоприятных антропогенных воздействий, создана охранная зона на прилегающей к заповеднику территории общей площадью 17279 га, без изъятия земель, в том числе: на территории Бежаницкого района - 7110 га, Локнянского района - 10169 га.
Правовой режим охранной зоны данной особо охраняемой природной территории установлен Положением об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский", утвержденным постановлением Администрации Псковской области от 06 июня 2000 года № 154.
На период издания Администрацией Псковской области указанного нормативного правового акта действовала редакция пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ, в силу которой решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника и положение о ней принималось и утверждалось органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, то есть установление охранной зоны государственного природного заповедника "Полистовский" Администрацией Псковской области соответствовало федеральному законодательству.
В последующем, Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", вступившим в законную силу с 01 января 2005 года, пункт 4 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ изменен, и, в соответствии с данной редакцией Федерального закона, принятие и утверждение решения об образовании охранной зоны государственного природного заповедника отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, в соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года № 404, которым утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, передано Минприроды России.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года № 2055-р государственный природный заповедник "Полистовский" Псковской области включен в Перечень особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России.
08 октября 2013 года Губернатором Псковской области утверждено постановление № 460 "О внесении изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский", которое опубликовано в газете "Псковская правда" № 194-195 от 15 октября 2013 года и вступило в силу по истечении 10 дней со дня опубликования.
Постановлением дополнен пункт 1 Положения о целевом назначении охранной зоны государственного природного заповедника "Полистовский" указанием на учет интересов местного населения; изменена редакция пункта 3 в соответствии с которой предусмотрено изменение площади, границ охранной зоны, режима природопользования на территории охранной зоны на основании постановления Администрации области по предложению органа исполнительной власти области в области охраны окружающей среды; дополнен установленный пунктом 6 перечень запрещенных видов деятельности, в частности: интродукция живых организмов в целях их акклиматизации, разведка и разработка месторождений полезных ископаемых, промысловая, спортивная и любительская охота, строительство объектов капитального строительства, за исключением необходимых для обеспечения деятельности государственного природного заповедника "Полистовский" либо для функционирования расположенных в его границах и в границах охранной зоны населенных пунктов и пр.; изменена редакция пункта 7 в соответствии с которой по согласованию с федеральным государственным учреждением "Государственный природный заповедник "Полистовский" разрешается охота в целях осуществления научно-исследовательской деятельности и в целях регулирования охотничьих ресурсов, проведение биотехнических, санитарно-эпидемиологических и ветеринарных мероприятий, проведение изыскательских работ, строительство, реконструкция и капитальный ремонт линейных объектов, рекреационное обустройство территории, проведение мероприятий по охране и защите лесов, обеспечению санитарной безопасности в лесах, уходу за лесами, лесовосстановление и лесоразведение; введен новый пункт 7.1 разрешающий сбор клюквы на участках болот Сосново, Усадьба, Болтухино, расположенных в пределах охранной зоны в период с 10 сентября по 01 декабря календарного года; исключен пункт 8, которым ранее была разрешена производственная деятельность Бежаницкого и Локнянского лесхозов, а также юридических и физических лиц, земельные участки которых расположены на территории охранной зоны.
С 30 декабря 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которым пункт 4 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ признан утратившим силу.
Вместе с тем, изменена редакция статьи 6 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ, согласно которой государственные природные заповедники отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (пункт 1). Природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами (пункт 2). Положение о государственном природном заповеднике утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого он находится (пункт 3).
Пунктом 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ установлено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.
Анализ изменений законодательства свидетельствует о том, что Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ, как в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ, так и в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ, предусматривает отнесение особо охраняемых природных территорий федерального значения к ведению федерального органа исполнительной власти с сохранением охранных зон в границах, установленных региональными органами исполнительной власти до вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 29 декабря 2004 года.

В соответствии с пунктами 8, 8.1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ, от 23 июля 2007 года № 37-ФЗ, от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значение; ведение Красной книги субъекта Российской Федерации; осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
Из буквального толкования вышеприведенных норм следует, что с 01 января 2005 года исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право на принятие решений в указанной сфере только в отношении особо охраняемых природных территорий регионального значения. Полномочий исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по решению вопросов в отношении особо охраняемых природных территорий федерального значения, в том числе по внесению изменений в ранее установленный им правовой режим такого объекта, с момента вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ, федеральное законодательство не содержит.
Как следует из постановления Администрации Псковской области от 08 октября 2013 года № 460 изменению подвергся практически весь правовой режим охранной зоны государственного природного заповедника "Полистовский", в том числе его целевое назначение, виды запрещенной и разрешенной деятельности.

Суд принимает во внимание то обстоятельство, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также к отмене этого акта (пункт 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2011 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"), однако полагает, что данный правовой принцип относится к случаям, когда вопросы, в связи с которыми вносятся изменения в нормативные правовые акты, относятся к компетенции данного органа.

Основным критерием законности оспариваемого нормативного правового акта является соблюдение общего принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленного в статьях 26.1, 26.3, 26.3.1 Федерального закона от 06 октября 1994 года № 184-ФЗ. Данный принцип при издании оспариваемого акта не соблюден, в связи с чем доводы Администрации Псковской области о правомерности своих действий при внесении изменений в Положение от 06 июня 2000 года № 154 в целях приведения его в соответствие с действующим федеральным законодательством не могут быть приняты во внимание.
Действительно, в соответствии со статьей 3.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан обеспечить соответствие своих нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Однако, по смыслу Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ, исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, обязан действовать в пределах имеющейся у него компетенции, которая на момент принятия постановления от 08 октября 2013 года № 460 у Администрации Псковской области отсутствовала.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят в отношении объекта, являющегося федеральной собственностью, в отсутствие законных полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по его распоряжению.
В этой связи суд также учитывает положения статей 209 и 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которых права владения, пользования, распоряжения имуществом и бремя его содержания принадлежат собственнику имущества, к которому в данном случае относится Российская Федерация.
Согласно статье 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ территории государственных природных заповедников относятся к особо охраняемым территориям федерального значения и находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти.
Поскольку в силу вышеприведенных норм федерального законодательства Администрация Псковской области не обладает полномочиями по распоряжению объектами, находящимися в федеральной собственности, то внесение изменений в правовой режим такого объекта, является незаконным.
По указанному основанию довод Администрации Псковской области о правомочности оспариваемого акта, основанный на том, что часть 10 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ и часть 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ предусматривают, что режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждено органом государственной власти, принимающем решение о ее создании, а также сохранение особо охраняемых природных территорий и их охранных зон в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до 30 декабря 2013 года, суд также считает несостоятельным в связи с ошибочным толкованием норм материального права.
В силу статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом (пункт 1). По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие (пункт 2).
С 01 января 2005 года федеральным законодательством полномочия по решению вопросов о создании охранных зон и об установлении их границ федеральных особо охраняемых природных территорий, отнесены к компетенции федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых они находятся.
Соответственно, режим особой охраны территорий государственных природных заповедников, установленный статьей 9 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ, относится к ведению федерального органа исполнительной власти, в ведении которого они находятся (Минприроды России).
Каких-либо прав и обязанностей регионального органа исполнительной власти по отношению к особо охраняемым природным территориям федерального значения, с момента введения в действие Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ, федеральное законодательство не содержит.
В этой связи суд также полагает ошибочной позицию Минприроды России и Администрации Псковской области относительно того, что в период с 01 января 2005 года по 01 января 2014 года на уровне федерального законодательства отсутствовало регулирование вопроса о полномочиях по утверждению положения об охранной зоне государственных природных заповедников. Суд считает, что передача государственного природного заповедника "Полистовский" в ведение Минприроды России, по смыслу вышеприведенных правовых норм, предусматривает не только принятие данным федеральным органом исполнительной власти решений об образовании охранной зоны государственного природного заповедника, но и принятие решений по установлению и изменению правового режима этой охранной зоны. Иное противоречило бы логике федерального законодательства.
Довод Администрации Псковской области о законности оспариваемого правового акта как принятого в порядке "опережающего" правового регулирования до принятия Минприроды России собственного положения об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" также основан на неправильном толковании норм материального права.
В силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.
Таким образом, субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения в случае отсутствия соответствующего федерального закона. Однако, правовое регулирование особо охраняемых природных территорий и разграничение в этой сфере компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального законодательства осуществляется вышеуказанными специальными федеральными законами. Непринятие Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации нормативного правового акта в отношении государственного природного заповедника "Полистовский" не свидетельствует о правомерности принятия Администрацией Псковской области оспариваемого нормативного правового акта, поскольку в силу закона право по внесению изменений в правовой режим особо охраняемой природной территории федерального значения не предоставлено органу государственной власти субъекта Российской Федерации.
Позицию Администрации Псковской области и Государственного комитета Псковской области по природопользованию и охране окружающей природной среды относительно того, что необходимость принятия оспариваемого нормативного правового акта вызывалась интересами местного населения суд во внимание не принимает, поскольку в соответствии с подпунктом "а" пункта 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", целесообразность принятия органом оспариваемого акта не относится к предмету судебного разбирательства.
Таким образом, постановление Администрации Псковской области от 08 октября 2013 года № 460 "О внесении изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" не соответствует требованиям федерального законодательства по следующим критериям: 1) Администрацией Псковской области нарушен принцип разграничений полномочий при принятии акта; 2) отсутствовали правовые основания для издания акта; 3) акт принят органом, в компетенцию которого не входит его принятие.
Воспроизведение в оспариваемом нормативном правовом акте ряда положений федерального законодательства (Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ, Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 "О недрах", Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и пр.) само по себе не являлось бы основанием для признания его незаконным, однако в этой связи суд учитывает, что Администрацией Псковской области не просто воспроизведены нормы федерального законодательства, а приняты нормы властно-распорядительного характера, обязательные для исполнения неопределенным кругом лиц и должностными лицами ФГБУ "Государственный природный заповедник "Полистовский", в том числе устанавливающие права одних лиц на определенной территории (сбор клюквы на участках болот Сосново, Усадьба, Болтухино) и прекращающие права других лиц (запрет производственной деятельности Бежаницкого и Локнянского лесхозов, а также юридических и физических лиц, земельные участки которых расположены на территории охранной зоны), которые по закону отнесены к полномочиям федерального органа исполнительной власти.
С учетом изложенного, суд не соглашается с позицией Минприроды России о наличии оснований для признания недействующим только пункта 1.2 постановления Администрации Псковской области от 08 октября 2013 года № 460, которым внесены изменения в пункт 3 Положения об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский", и полагает, что по делу имеются основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим полностью.
Согласно статьям 251 и 253 ГПК РФ и пункта 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд устанавливает нарушение прав и свобод заявителей, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными актами и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта и его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно пункта 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку постановление Администрации Псковской области от 08 октября 2013 года № 460 "О внесении изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" противоречит пункту 3 статьи 6, пункту 4 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ) и пункту 3 статьи 22, статьям 26.1, 26.3, 26.3.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ, то оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим со дня его принятия, поскольку с этого времени он вступил в противоречие в действующим федеральным законодательством.
В соответствии со статьей 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 года № 2124-1 (в редакции Федерального закона от 02 июля 2013 года) сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в средстве массовой информации.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198 ГПК РФ,

решил:

Заявление первого заместителя прокурора Псковской области о признании постановления Администрации Псковской области от 08 октября 2013 года № 460 "О внесении изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" недействующим удовлетворить.
Признать постановление Администрации Псковской области от 08 октября 2013 года № 460 "О внесении изменений в Положение об охранной зоне государственного природного заповедника "Полистовский" недействующим со дня его принятия.
Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в газете "Псковская правда".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Мотивированное решение составлено и оглашено 22 августа 2014 года.

Председательствующий
Г.В.МАЛЫГИНА


------------------------------------------------------------------